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是金子必會(huì)發(fā)光
一套普通的房屋，被貼上“重點(diǎn)學(xué)區(qū)房”的標(biāo)簽后，身價(jià)陡增，其法律命運(yùn)也由此變得跌宕曲折。
這是近期發(fā)生在山東省濟(jì)南市的一起真實(shí)案例。濟(jì)南一市民賣房后才知賣的是重點(diǎn)學(xué)區(qū)房，于是提起訴訟，向教育部門索賠損失34萬元。最終，法院判決教育部門公開學(xué)區(qū)信息方式存在瑕疵，但不屬于行政不作為，駁回原告訴訟請求。
一年后才知是重點(diǎn)學(xué)區(qū)房
2015年5月，原告柏某將自有的一套位于某單位宿舍的房屋出售，出售后柏某才得知，2014年6月，被告濟(jì)南市市中區(qū)教育局已將該宿舍由原學(xué)區(qū)劃歸至新的經(jīng)五路小學(xué)學(xué)區(qū)。被告將該學(xué)區(qū)調(diào)整情況在同年招收新生前夕在經(jīng)五路小學(xué)門口進(jìn)行了公告張貼，但原告在出售房屋之前沒有得知該信息。
2015年8月5日，原告向被告提交政府信息公開申請書，申請內(nèi)容是：“該學(xué)區(qū)房(即涉案房屋)是否為經(jīng)五路小學(xué)學(xué)區(qū)房，何時(shí)劃歸該學(xué)區(qū)，以何種方式公布過該信息。”
2015年8月17日，被告書面答復(fù)：“目前，該學(xué)區(qū)房(即涉案房屋)屬于濟(jì)南市經(jīng)五路小學(xué)招生的學(xué)區(qū)范圍。2014年6月，按照市教育局有關(guān)規(guī)定及學(xué)校生源情況，為讓更多的孩子享受優(yōu)質(zhì)教育，我局對部分學(xué)校的學(xué)區(qū)范圍進(jìn)行了動(dòng)態(tài)調(diào)整，該處院落由濟(jì)南市緯三路小學(xué)學(xué)區(qū)劃歸濟(jì)南市經(jīng)五路小學(xué)學(xué)區(qū)。濟(jì)南市經(jīng)五路小學(xué)以在學(xué)校門口醒目處張貼學(xué)區(qū)圖的方式向社會(huì)公開相關(guān)信息。”
原告認(rèn)為，由于被告未能在公眾可以接觸到的媒體公布學(xué)區(qū)房調(diào)整信息，使得自己在出售涉案房屋時(shí)是以原緯三路小學(xué)學(xué)區(qū)房價(jià)格售賣，該售價(jià)僅僅為經(jīng)五路小學(xué)學(xué)區(qū)房售價(jià)的一半，遭受重大損失。
同年11月9日，原告向法院提起行政訴訟，請求法院判令被告未將經(jīng)五路學(xué)區(qū)房劃分情況向社會(huì)公示之行為構(gòu)成行政不作為，被告賠償原告在不知情的情況下出售學(xué)區(qū)房造成的損失34萬元。當(dāng)月，被告在其官方網(wǎng)站再次將上述學(xué)區(qū)調(diào)整情況進(jìn)行了公示。
一紙學(xué)區(qū)公示能否完全決定房屋定價(jià)?
“可以說，這是一起非常典型的案件，其本質(zhì)在于政府信息公開不到位是否違法、是否導(dǎo)致法律賠償。”該案主審法官、濟(jì)南市市中區(qū)人民法院行政庭庭長陳衛(wèi)東對中國青年報(bào)·中青在線記者介紹。
陳衛(wèi)東表示，理解該案可圍繞以下3個(gè)焦點(diǎn)：原告是否具有本案訴訟主體資格;被告公開學(xué)區(qū)信息方式是否存在瑕疵，是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政違法;被告是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因公布信息行為存在瑕疵而對原告造成損失的賠償責(zé)任。
經(jīng)法院認(rèn)定，原告具有本案訴訟主體資格。在學(xué)理上，一般將政府信息公開行為視為行政事實(shí)行為，即行政主體基于職權(quán)實(shí)施的不能產(chǎn)生、變更或者消滅行政法律關(guān)系的行為。一般認(rèn)為行政事實(shí)行為并不具有行政法上的可訴性，即不能夠通過行政訴訟來賠償損害。
但是，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《公開條例》)第三十三條第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。
本案原告認(rèn)為，被告沒有依法對其調(diào)整學(xué)區(qū)的政府信息向社會(huì)公示，導(dǎo)致原告將房屋低價(jià)出售，侵犯其合法權(quán)益，從而提起行政訴訟并要求賠償，符合法律規(guī)定，因此原告具有訴訟主體資格。
經(jīng)法院認(rèn)定，被告公開學(xué)區(qū)信息的方式存在瑕疵，但不屬于行政不作為。
根據(jù)《公開條例》第十五條和第十八條，分別規(guī)定了主動(dòng)公開政府信息的方式和期限，公開方式是通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式;公開時(shí)間是自該信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)。
法院認(rèn)為，本案中，被告于2015年6月變更學(xué)區(qū)，招生前期張貼公告，11月在官方網(wǎng)站上予以公告，兩次主動(dòng)公開分別在公開范圍和公開時(shí)間上存在一定的瑕疵。
“第一次公開范圍顯然是不夠的，僅在學(xué)校門口張貼公告，可能造成相關(guān)利害關(guān)系的居民得不到該信息;而在官方網(wǎng)站發(fā)布的公告明顯滯后，不符合變更后在‘20個(gè)工作日內(nèi)公開’的規(guī)定。”陳衛(wèi)東解釋。
但法院認(rèn)為，《公開條例》第十八條中應(yīng)當(dāng)視為不完全列舉規(guī)定，只要被告采取了公開的措施，并沒有隱瞞相關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為履行了公開義務(wù)，僅僅是首次公開沒有達(dá)到“便于公眾知曉的程度”;盡管沒有在“20個(gè)工作日內(nèi)公開”，存在一定瑕疵，不應(yīng)當(dāng)被擴(kuò)大解釋到“不履行法定職責(zé)”，所以不應(yīng)認(rèn)定為行政不作為，應(yīng)認(rèn)定為作為不適當(dāng)。
經(jīng)法院認(rèn)定，被告不應(yīng)當(dāng)對原告的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。
“導(dǎo)致房價(jià)變化的因素有很多，諸如交通、環(huán)境、利率、稅收等，原告將學(xué)區(qū)劃分作為影響涉案房屋定價(jià)的唯一因素并不充分。”陳衛(wèi)東解釋。
同時(shí)，法院認(rèn)為不存在行政違法行為。本案中被告公開方式雖然存在瑕疵，但不屬于行政不作為，更談不上行政違法，而行政賠償制度應(yīng)當(dāng)以行政違法事實(shí)的存在為前提。
此外，還應(yīng)區(qū)分直接損失與間接損失、市場行為與政府行為。法院認(rèn)為，房價(jià)的漲跌確實(shí)會(huì)受到政府信息的影響，但本質(zhì)上遵循的是市場價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系，房屋的交易更是市場行為而不是政府行為，如果該等民事行為產(chǎn)生的法律后果均由政府承擔(dān)，會(huì)混淆市場和政府在經(jīng)濟(jì)生活中各自的作用，不適當(dāng)增加政府負(fù)擔(dān)。
政府部門信息公開的主動(dòng)性須加強(qiáng)
濟(jì)南市市中區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，盡管被告兩次信息公開行為均存在一定的瑕疵，但不能以此認(rèn)定被告上述政府信息公開行為構(gòu)成行政違法。同時(shí)，原告因房屋買賣而產(chǎn)生的所謂價(jià)值損失，與被告調(diào)整學(xué)區(qū)的行政行為之間缺乏必然的因果關(guān)系，此外，該信息導(dǎo)致房屋的市場價(jià)格發(fā)生變化屬于市場行為，政府不應(yīng)當(dāng)為市場行為承擔(dān)責(zé)任。
對于原告提出的賠償請求，法院認(rèn)為該買賣合同屬于民法調(diào)整的范疇，買賣雙方應(yīng)通過民事訴訟解決相關(guān)爭議。
2016年4月底，法院判決駁回原告的訴訟請求。一審判決生效后，雙方均未上訴，判決已生效。
在該案中，盡管教育部門的信息公開行為未被認(rèn)定為行政違法，但在法院看來，其信息公開行為確實(shí)存在作為不適當(dāng)?shù)膯栴}。
“顯然，基層政府部門對信息公開的主動(dòng)意識(shí)和調(diào)研工作必須加強(qiáng)。”陳衛(wèi)東建議，基層政府部門應(yīng)熟知《公開條例》相關(guān)條款所規(guī)定的信息公開范疇;同時(shí)，以適當(dāng)、合法、便于公眾知曉的方式和時(shí)間進(jìn)行公開，依法主動(dòng)公開，履行法定職責(zé)。
陳衛(wèi)東建議，普通民眾在了解利益受損程度和訴訟途徑的前提下，提倡理性訴訟，而不是輕易提起訴訟，陷入錯(cuò)誤的訴訟程序。
